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编者按
松江区泖港镇是上海首批2个全域国土综合整治试点之一，于2020年5月启动试点工作，2021年3月《上海市松江区泖港镇郊野单元村庄规划（2020-2035年）》获松江区人民政府批复。全域整治是一项综合性的工作，包含农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复等内容。结合当地实际情况，泖港镇的矛盾和需求聚焦在农民安置问题上，关系到全域整治的可实施性和地方积极性。因此，解决好农民相对集中居住是泖港镇全域整治试点规划研究的重点。
一
背景认知：什么是全域国土综合整治？
全域国土综合整治是以科学规划为前提，以乡镇为范围（整治区域可以是乡镇全部或部分村庄），整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。
全域国土综合整治以服务国家顶层战略为导向，已成为统筹推进现代化建设、生态文明建设、乡村振兴和城乡融合的综合平台和重要抓手。对于上海而言，全域国土综合整治是土地整治上海模式在新阶段的传承和发展，是实施“上海2035”和乡村振兴战略的行动平台。在国家全面实施国土空间用途管制、严格保护耕地与永久基本农田的制度下，如何贯彻上位规划的刚性管控要求，落实耕地保护、生态建设及建设用地减量化任务，同时激发地方政府的积极性，解决基层最为关心的农民相对集中居住、产业发展等问题，是全域国土综合整治的重要命题。
按照部、市两级安排部署，上海开展全域国土综合整治试点工作，2020年3月初步确立村庄规划、村庄设计、实施方案三位一体的工作框架，并形成全域国土综合整治村庄规划、村庄设计、实施方案成果规范。2020年5月，泖港镇作为全域国土综合整治试点，充分梳理需求清单、问题清单、项目清单，以郊野单元村庄规划为载体，统筹协调各类专项规划和建设行动，针对重点区域开展村庄设计，汇总整合形成实施方案，以农民相对集中居住为攻关口，针对乡村地区规划、设计、资金及政策的精细化管理展开实践探索。
二
问题关切：泖港农民相对集中居住现状知多少？
松江区泖港镇地处上海西南地区，下辖16个行政村，户籍人口3.9万人，总用地面积57.5平方公里，其中城市开发边界外55.8平方公里。泖港镇坐拥万亩泖田风情和十里涵养林带，是全国农业产业强镇、国家级生态镇，也是全市的农民相对集中居住典范镇。
图1 上海市松江区泖港镇区位图
规模经营比例高，农民居住形式多样。泖港镇农村土地承包经营权的流转率高达99%，水稻种植区域分布于13个涉农行政村，农地经营方式以家庭农场、合作社、集体农场承包种植为主，基本实现农业现代化。农民的就业集中在松江新城、泖港城镇和镇级工业园，不再受到耕作半径的限制。
示范效应带动，农民集中居住意愿强烈。泖港镇的现状农村宅基地布局零散，大部分农宅建于20世纪七八十年代，建筑质量不佳，公共服务设施能级较低，基础设施配套不齐全。由于历史上松江浦南地区对农民建房实施了严格管控，加之黄桥村作为乡村振兴示范村的引领作用显现，因此泖港镇农民改善居住条件的愿望十分强烈。
图2 “上海综合新闻频道”中关于黄桥村的报道
田林水锁定，村庄归并选址困难。泖港镇紧邻黄浦江，水网交错，沿江涵养林基本建成。泖港镇作为纯农镇，91%的“三调”现状耕地被划为永久基本农田及储备地块。尽管农民就地平移归并的期盼很高，但村庄归并点的选址因触及永久基本农田、林地任务、蓝线水系而难以实施，需借助试点政策支持，合理调整优化。
三
精准施策：策划、设计、规划、政策联动
一是排摸现状，确定规模、户数、房型和位置。前期驻村入户调查是摸清底数、统一认识的必备工作。首先，泖港镇政府明确宅基地农户资格权的认定规则和统计时点，统一宅基地规模、户数等基础数据来源。其次，由规划编制团队了解农户对集中居住方式、平移归并点选址的意愿，充分对接需求。然后，镇政府出台推进农民相对集中居住工作的实施办法，实施以保留村村内平移归并为主，进镇上楼安置、跨镇异地安置、自愿有偿退出为辅等多元安置机制，并细化安置对象、安置标准、资金支持等具体操作细则。最后，规划设计编制团队在新建农宅设计时充分征求镇村意愿，使房型符合村民居住需求与使用习惯，建筑立面和整体风貌与当地自然环境相协调。
图3 公众参与村庄布局方案编制
二是协调田林水空间，统筹考虑村庄选址。通过全域国土综合整治，促进黄浦江上游水源涵养林地区内的零星耕地、园地、林地、其他农用地及水域进行空间置换，农民全部实施进镇集中安置，引导生产、生活、生态空间合理布局。
图4 泖港镇农业产业发展规划图
制定宅基地撤并的正负面清单，构建宅基地评估体系，充分考虑村民意愿，按照基础设施配套建设标准和各项刚性管控要求，优化村庄平移归并点选址，形成村庄布局方案。
图5 泖港镇村庄布局规划图
三是用好政策，确保耕地保护要求。严格遵循“数量有增加、质量有提升、生态有改善、布局更集中、总体保持稳定”的原则，在符合国土空间规划、确实无法避让永久基本农田的前提下，按照“永久基本农田——部管储备地块——市管储备地块——土地整备引导区”的梯次调优补划，确保完成“两个5%”的底限要求（即整治区域内永久基本农田的净增面积不少于调出的永久基本农田面积的5%、整治区域耕地净增面积不少于整治前耕地面积的5%），实现国土空间的动态管制和渐进完善。
四是精心设计，提升乡村风貌品质。农宅设计邀请中国美院团队，沿用松江本地的“立帖式”结构，结合农民需求设计多款农宅建筑；建筑布局采用微“X”点的解构理念，营造“村在田中，田在村中”的乡村肌理。同时，为保障集约节约用地，运用“点状供地”政策，以建筑组团边界作为建设用地边界，既提高了节地率，又形成了乡村特有的田园风貌。
图6 腰泾村村庄设计效果图
来源：中国美术学院风景建筑设计研究总院有限公司
五是构建乡村生活圈，提升乡村生活品质。为满足老人及未来导入的黄桥科技园员工、游客等不同人群的实际需求，综合布局公共服务设施，功能涵盖行政、养老、医疗、公共交通、文化、农技服务等多个领域，实现设施能级提升、跨村共享。
图7 黄桥村村庄公共服务中心效果图
来源：泖港镇人民政府
六是增加收入，提升农民幸福感。在建设用地总量控制下，实施“减量”与“盘活”联动，选取布局合理、配套完善、产村融合的存量工业用地打造黄桥科技园，由区属国企、镇集体资产公司和12个村级合作社共同入股、合作开发，使村民增加服务岗位收入、激活住房闲置资产、共享集体经营性建设用地入市收益。
图8 黄桥科技园镇村投资情况及运营模式
来源：泖港镇人民政府
四
未来展望
泖港镇以本次全域整治试点为契机，通过精细规划、精准施策为农民相对集中居住提供了解决方案，也为全域的生产、生活、生态融合奠定了基础。通过泖港镇的试点，为了更好地推进全域国土综合整治和农民集中居住，未来可从以下3个方面进一步提升：一是更紧密地与行动结合。结合地方政府“十四五”规划或涉农行业部门专项计划，进一步将财政、市场投资项目和资金聚焦到全域整治试点地区。二是完善管理细则。一些探索创新的政策还需进一步形成细则和操作规范，提升服务水平。三是更重视全过程设计。乡村规划设计提倡全过程、陪伴式服务，避免好的规划理念和方案没有落地延伸、在后续工程阶段实施走样，因此，乡村责任规划师在基层工作中应重视规划理念和设计意图的落实。
（来源：市规划院、作者：殷玮 蒋丹群）
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